分擔巨災風險 政府與市場誰唱“主角”？

　　政府“獨攬”不可取

　　“巨災風險分擔機制是指將巨災風險在政府與市場之間進行合理分配，使各主體分別承擔相應的風險。”談及我國巨災風險分擔機制的現狀，中國人保財險副總裁王和說，無論是在災害風險管理中，還是在以財政支撐的災后重建中，我國政府始終都在巨災風險分擔中扮演著“大包大攬”的角色。盡管目前這種政府主導、財政保障的巨災風險分擔機制有“集中力量辦大事”的優勢，但也存在著救災資源過度轉移等弊端。

　　正如王和所說，目前我國的巨災風險分擔機制中存在著政府負擔過重、財政穩定性易受影響、不利于風險意識的提高和效率有待提升等不足，亟待進一步完善。記者在多次災害理賠的采訪中發現，由于救災款往往被地方政府視為重要的財政資金來源，災情大小也是GDP考核的重要因素，因此在自然災害尤其是巨災發生后，很多地方政府往往會通過夸大災情和虛報災情來套取救災款。不僅如此，由于當前我國的救災資金分別由財政部、民政部、衛生部、水利部、農業部、教育部、交通部、發改委等多個部門分別負責下撥，因而人為地造成了災害管理效率的低下，也正是這種部門間的“割裂”，為救災資源的過度轉移甚至是“浪費性”轉移埋下了隱患。

　　一位保險專家告訴記者，目前我國巨災體制仍然具有鮮明的“計劃”色彩，主要通過行政手段來分配資源。盡管通過計劃手段調配救災資源在維持穩定大局、確保特殊時期的效率上有其優勢，但由于決策者難以完全掌握信息，而且不同主體的利益出發點不同，因此通過計劃調配資源會表現出一定的局限性。近年來的地震災害，那些災情發布及時、充分的地區往往獲得了更多的救災款和救災物資，而有的地區雖然受災嚴重，但由于信息不對稱卻難以得到及時充分的救助。

　　“兩只手”應協調配合

　　“巨災風險分擔機制建立新型巨災風險分擔體制是社會資源優化配置的訴求。”王和告訴記者，歷史經驗表明，社會資源優化配置需要政府的“有形之手”和市場的“無形之手”協調配合。于我國而言，新型巨災風險分擔機制應強調風險分擔主體的多元化，政府、企事業單位、居民個人和家庭以及社會援助單位等都應作為風險分擔的主體，同時應強調風險分擔方式的多樣化，即采取包括政府救助、保險保障、自我積累和社會救援等多元化手段。

　　王和認為，“政府”與“市場”構成了巨災風險分擔機制中的兩大主體。巨災風險分擔機制決定了風險如何在政府與市場之間分擔。通常來講，投保人因為其承擔風險的能力有限，因此只負責巨災損失中的一小部分，而這一小部分也能夠有效調動投保人減災救災的積極性。相對于投保人而言，保險公司抗風險能力較強，同時具有風險分散的優勢，可以承擔較大一部分巨災損失。當保險公司承保的風險積累太高，或者有重大災害發生，保險公司償付能力可能不足時，保險公司還需要借助再保險公司幫助分擔部分損失。

　　“值得關注的是，近年來資本市場也逐步參與到巨災風險分擔機制中來，最常見的方式是購買巨災債券。雖然目前占比不大，但發展勢頭較好。資本市場的參與對巨災風險分擔機制而言是有益的補充，而且很有可能在未來的巨災風險分擔中發揮舉足輕重的作用。因為對于資本市場而言，巨災風險分擔機制也頗具吸引力，由于其受社會經濟因素影響較低，因此能夠成為資本市場分散投資風險的較好選擇。”對于資本市場在巨災風險分擔中的作用，王和如是說。

　　風險分擔須“分層”

　　在強調巨災風險分擔的主體應當“多元”的同時，王和也強調，考慮到巨災風險分擔主體各自的承擔能力不同，因此需要對巨災風險進行分層。

　　首先是縱向分層。一般來說，投保人承擔最低一層的損失，即免賠額部分。保險公司承擔一般規模巨災的主要損失，但對于超大災害損失，將分擔給再保險公司承擔。對于損失程度更高的災害損失，則需要資本市場和政府參與分擔一部分損失。其次是橫向分層。在橫向分層中，巨災風險分擔主體之間應按比例分擔損失。通常保險公司通過設定一定比例的損失為免賠額，由投保人自己承擔，在這種情況下，保險公司和投保人之間其實是按比例承擔損失的，只是因為投保人承擔的比例要小很多，因此投保人承擔較低風險而保險公司承擔較高風險。

　　然而現實的巨災當中，在投保人、保險市場和資本市場聯合起來仍可能無法承擔相應的損失時，政府該怎樣“及時、準確出手”，從而兼顧巨災風險分擔機制的公平性和有效性呢？對于記者的提問，王和說，在這種情況下，如果政府能夠承擔部分損失，將有助于維護整個巨災風險分擔機制的穩定。政府承諾承擔約定償付中聲譽部分的行為被稱為“兜底”。關于“兜底”，需要明確以下兩點：其一，政府在巨災發生之前可以憑借其信用作出“兜底”的承諾，不需要向商業保險公司和再保險公司一樣儲備大量準備金，政府可以在需要賠付時再籌集資金，如通過臨時發行特別國債籌集資金。其二，“兜底”通常并不意味著無限兜底，政府也只需要承諾到某一上限，譬如能幫助快速恢復生產的程度，而不是賠付所有損失。